История городского управления г. Баку

История городского управления г. Баку

В РАБОТЕ!

Комендантское управление

В 1806 г., после завоевания Бакинского ханства Россией, здесь было введено управление бакинского коменданта, которое просуществовало до 1840 г.

Баку в то время был небольшим портовым городом с населением в 2.235 человек.

В апреле 1806 г. российскому управителю на Кавказе и Закавказье графу Гудовичу (главнокомандующему войсками на Кавказской линии, в Грузии и Дагестане, Астраханскому военному губернатору, управляющему гражданской частью Астраханской, Кавказской и в Грузии) было поручено учредить в Баку:

«в сем в городе временное правительство под председательством российского коменданта, там находящегося, придав ему помощников, как из российских, так и из персидских чиновников и казначея для сбора и хранения казенных доходов. Сии доходы ... должны быть обращаемы как на чрезвычайные расходы, так и на общеполезные, которые могут со временем послужить к расширению торговли».

Управление коменданта состояло из самого коменданта, плац-адъютанта, офицера для особых поручений, полицмейстера, смотрителя за казенным хозяйством, казначея с канцелярией и переводчиков. Вся административная власть принадлежала коменданту, военной частью ведал плац-адъютант.
Комендантское управление создавало своеобразный военно-административный режим.

До 1812 г. в Баку не существовало особых городских органов управления.

В феврале 1812 г. было издано «Постановление о городском суде для крепости Баку с округом», на основе которого был создан Бакинский городской суд, обладавший не только судебной властью, но одновременно являвшийся и административным органом.
Он решал хозяйственные дела комендантского управления, составлял сметы городских доходов, контролировал строительство в городе и т.п.

В 1823 г. Ермоловым было составлено «Постановление о городовом положении», на основе которого были утверждены штаты городского суда. В его состав входили: председатель /комендант/, четыре заседателя, избиравшиеся на год по два от беков и от городских старшин (по одному от азербайджанской и армянской частей населения), письмоводитель, мирза и писари.
С 1828 г. заседатели стали избираться на три года.

Бакинский городской суд был упразднен на основании «Учреждения для управления Закавказским краем» от 10 апреля 1840 г.
В том же году была ликвидирована комендантская система управления.
Обязанности коменданта возлагались на начальников гарнизонов городов до упразднения военных крепостей в Закавказье по указу царя от 21 октября 1867 г.

По уже указанному закону от 10 апреля 1840 г. города Закавказья подразделялись на четыре группы: многолюдные, средние, малолюдные и заштатные с местечками.
В соответствии с этой градацией Баку был отнесен к средним городам, и состав управления им был представлен городничим, двумя депутатами от города, двумя квартальными надзирателями и 10 полицейскими.
Городские депутаты избирались сроком на один год из числа состоятельных горожан.

Как правило, функции полиции ограничивались охраной порядка на улицах города.

Управление губернским центром Баку

6 декабря 1859 г. в связи с землетрясением в Шемахе, последовал указ о преобразовании Баку в губернский город и переименовании Шемахинской губернии в Бакинскую.

Преобразование Баку в губернский центр повлекло за собой изменения в системе управления городом. Для непосредственного управления городом была образована бакинская городская полиция, возглавлявшаяся полицмейстером.
В состав полиции вошли: 2 пристава (исполнительный и следственный), 4 квартальных надзирателя, базарный смотритель, конные и пешие есаулы и другие чиновники.

В 1867 г. дела по заведованию городскими доходами и расходами были переданы Общим присутствиям уездных полицейских управлений по городским делам. Таким образом, городские полицейские управления были объединены с уездными полицейскими управлениями.

Лишь в 1875 г. в Баку была создана отдельная, неподведомственная уездному управлению городская полиция под председательством полицмейстера. Городское хозяйство перешло в ее ведение.
В функции полиции входило составление смет доходов и расходов, сбор городских налогов, освещение и отопление казенных помещений, санитарный надзор за улицами и рынком города, принятие мер по предупреждению эпидемий и т.п.
Контроль за своевременным поступлением денежных сборов с городских жителей производился двумя городскими депутатами.

Лишь в 1859 г. составляется первая смета города Баку, где были предусмотрены расходы на благоустройство.

На благоустройство города, которое выражалось в то время лишь в содержании мостовых, городского сада и замощении отдельных улиц, в 1860 г. было выделено чуть более 1 % всей расходной сметы (135 руб.).
Причем замощение относилось исключительно к улицам и площадям, расположенным возле правительственных зданий, а расходы по озеленению были связаны с маленьким садиком, который в 1860 г. был лишь заложен у крепостной стены и еще не являлся общественным садом.

16 июня 1870 года император Александр II подписал и опубликовал Указ о введении городского общественного управления, распорядительным органами которого являлась городская дума, а исполнительным - городская управа.
Городовое положение отвергло сословный принцип представительства, но сохранило в полной мере имущественный ценз. В основу избирательной системы был положен принцип уплаты городским населением налогов в городскую кассу.
А это означало на практике, что большинство городского населения, не владевшее на правах собственности недвижимым имуществом, не платившее городских налогов, а к таковым относилось большинство интеллигенции, в которой особо нуждалось городское самоуправление, лишалось избирательных прав.

Первоначально новый закон распространялся лишь на города центральных русских губерний.
По мнению царской администрации, «туземцы» не способны были пользоваться благами цивилизации, у них якобы отсутствовали навыки организации самоуправления. Кроме того, царское правительство утверждало, что для проведения городской реформы у городов Азербайджана, в том числе и у Баку, нет необходимых средств.
Однако, согласно архивным данным, городской доход Баку в 1871 г. составлял более 60 тыс. руб., что значительно выше доходов многих городов Центральной России, в которых Городовое положение 1870 г. было введено.

В 60-70-е годы XIX в. Баку значительно вырос. Развились промышленность и торговля, увеличилось население.
Это требовало проявления определенной заботы о медицинском обслуживании населения, его просвещении, развитии городского транспорта, освещении, отоплении, канализации, водоснабжении, благоустройстве мостовых, тротуаров, набережных, мостов, о развитии благотворительности, городской торговли и т.п.

Полицейские власти вынуждены были предусматривать некоторые расходы на такие мероприятия. Однако эти ассигнования были настолько незначительны, что ни в какой мере не отвечали действительным потребностям стремительно растущего и развивающегося города.

В 1877 г. при общей сумме дохода города в 92.749 руб. полицией были предусмотрены по смете расходы:

• на содержание Михайловской больницы - 4.000 руб.
• на очистку ретирадных мест - 3.972 руб.
• на очистку освещения улиц - 2.580 руб.
• на народное образование -3.179 руб.
• на устройство дороги к новому кладбищу - 2.000 руб.
• городовому врачу - 900 руб.
• городовому архитектору - 600 руб.
• ученому садовнику - 420 руб.
• смотрителю городских фонтанов - 240 руб.
• старшему фельдшеру -195 руб.

Итого: 18.086 руб.

Если учесть, что к 1877 г. Баку из крепости превратился в довольно большой город с фабриками и заводами на территории вновь образованного Черного города, становится совершенно очевидным, что рост расходов на благоустройство Баку продолжал отставать от роста территории города и его населения.

Полиция проявляла полную бесхозяйственность и пренебрежение интересами города и его жителей, неумение и нежелание заниматься городским хозяйством. В результате этого городские земли безнаказанно расхищались, город застраивался без всякой системы и плана, что приводило к образованию большого числа переулков и закоулков, труднопроходимых узких и кривых улиц. В городе отсутствовало наружное освещение. Очень плохо обстояли дела с водоснабжением и канализацией.

Городское управление после введения Городового положения 1870г.

28 октября 1874 г. Государственный Совет рассмотрел представление наместника Кавказа о порядке введения в городах Закавказского края Городового положения 1870г.

Спустя 8 лет после утверждения Городового положения 1870 г. оно было введено в Бакинской губернии, причем только в Баку.
Бакинская городская дума и городская управа были учреждены в декабре 1877 г.

Свои действия Бакинская дума открыла 8 января 1878 г.
Деятельность органов городского самоуправления ограничивалась пределами города, не распространяясь на промыслово-заводскую территорию.

Компетенция органов самоуправления была ограничена местными вопросами, такими, как благоустройство города, продовольственное снабжение, народное здравоохранение и образование и т.п.

Продовольственное дело юридически сосредоточивалось в руках губернатора и централизовывалось в хозяйственном департаменте МВД;
народное здравоохранение также находилось под заведованием губернатора и губернского правления в лице подчиненного ему губернского врачебного инспектора;
народное образование законом 1872 г. было поручено Училищному совету.

Городские органы самоуправления находились в полной зависимости и от местной полиции, так как у них отсутствовала принудительная власть, которая по-прежнему находилась в руках полиции, и лишь она способна была обеспечить исполнение постановлений органов самоуправления.

Для контроля за действиями бакинского общественного управления указом императора Александра II о "Введении в Баку Городового положения 1870 г. было учреждено Бакинское губернское по городским делам присутствие.
Оно выполняло роль судебно-административной инстанции, призванной осуществлять надзор за законностью действий общественного управления.
В состав губернских по городским делам присутствий входили губернатор, вице-губернатор, управляющий Казенной палатой или управляющий Государственными имуществами, прокурор окружного суда и городской голова.

Члены распорядительного органа (Городская дума) избирались на четыре года и назывались "гласными".

Городовое положение 1870 г. предоставило право голоса при выборах в гласные думы лицам, «достигшим 25-ти лет и владевшим в городе на правах собственности недвижимым имуществом, содержавшим торговое или промышленное заведение или же, при условии двухлетнего пребывания в городе, платившим сбор с купеческих, промысловых, на мелочный торг и приказчичьего 1-го разряда свидетельств».

Кроме частных лиц, избирательным правом пользовались ведомства, учреждения, если они вносили городские налоги.
В основу избирательной системы был положен принцип уплаты городским населением налогов в городскую кассу.
В случаях, если владельцами недвижимого имущества в городе, соответствующего имущественному цензу, являлись женщины, то они допускались к участию в выборах в городскую думу не самостоятельно, а через своих уполномоченных.
Лишь 2-3 % городского населения являлись избирателями гласных в городскую думу.
В Бакинской городской думе число «иноверцев», т.е. нехристиан, не должно было превышать половины состава гласных.

На губернатора был возложен надзор лишь за законностью действий органов городского управления.
В случае несоблюдения или прямого нарушения закона губернатор приостанавливал действие решений думы или управы и переносил дело на обсуждение губернского по городским делам присутствия, которое рассматривало опротестованное решение исключительно с точки зрения его законности. Жалобы на решения присутствия приносились в Сенат.

Управление городом после введения Городского управления 1892г.

В 1892 г. было ведено в действие новое Городовое положение.
Бакинское губернское по городским делам присутствие, соответствующее новому Городовому положению от 11 июня 1892 г., было открыто 4 декабря 1892 г.
В его состав вместо члена от городской думы министр внутренних дел назначил члена бакинской городской управы Х.С. Антонова.

Управа, соответствующая Положению 1892 г., была сформирована и вступила в действие в мае 1893 г., а Бакинская городская дума была образована в конце 1893 г.
Деятельность бакинских муниципальных органов по-прежнему распространялась в пределах городской черты.
Промыслово-заводские районы продолжали оставаться за ее границами и находились в управлении полиции

Положение 1892 г. полностью подчинило городское управление контролю правительственной администрации. Ни одно постановление городской думы не могло быть приведено в исполнение без санкции губернатора или министра внутренних дел.

Все постановления думы должны были в копиях представляться губернатору в течение 2-х недель со дня их принятия.
Согласно архивным данным, только за период с 1900 по 1905 гг. Было отменено 41 постановление Бакинской городской думы.
Городской голова и выборные должностные лица городской управы стали считаться состоящими на государственной службе.

Новое Городовое положение заменило для избирателей налоговый ценз имущественным.
Все остальные городские жители, каково бы ни было их имущественное и общественное положение, были лишены избирательных прав.
Так, согласно сведениям за 1913 г., в Баку насчитывалось 4. 869 плательщиков государственного квартирного налога, не владевших, однако, недвижимым имуществом, а следовательно, не имевших права участия в городских выборах.

Своего представительства в городской думе не имели и те, кто владел недвижимым имуществом стоимостью менее 1500 руб. Установленный имущественный ценз больнее всего ударил по владельцам-азербайджанцам, так как именно среди них было наибольшее число владельцев недвижимым имуществом, стоимостью ниже 1 500 руб.

Права участия в городских делах были лишены большая часть интеллигенции, владельцы ремесленных заведений, рабочие и т.д.

Не раз мусульманским населением города возбуждались ходатайства об уравнении их в правах с христианами в делах самоуправления. Лишь в декабре 1900 г. ст. 44 Городового положения 1892 г. была изменена.
Число гласных из нехристиан, по новой редакции этой статьи, не должно было в городах Кавказского края – половину общего числа гласных. Т.е., численность депутатов от мусульман в Бакинской думе определялась теперь 50% всего состава думы, независимо от численности населения.

В целом национальный состав думы был довольно пестрым.
Подавляющее большинство гласных являлись представителями азербайджанской и армянской буржуазии. Если первым из них принадлежало 50% мест в думе, то вторым - 30-40%.
Русская буржуазия была представлена значительно меньшим количеством гласных, что объясняется тем, что русские предпочитали работе в органах самоуправления государственную службу с высокими окладами и всевозможными привилегиями.

Немалое влияние на решение всех дел в органах самоуправления в Баку оказывали такие крупные представители азербайджанского капитала, как Г.З. Тагиев, И.Нагиев, Ш. Асадуллаев, А.Б.Тагиев, М.Г.Гаджинский и др. Они-то часто и проявляли истинную заботу о развитии городского хозяйства, просвещения, здравоохранения.

Несмотря на цензовые преграды, в состав гласных все же попадали представители прогрессивной азербайджанской интеллигенции.
В конце XIX в. гласными Бакинской думы являлись Мовсум бек Ханларов, Гасан бек Медиков, Ибрагим и Исмаил Сафаралиевы. Позднее ими стали Ахмед бек Агаев, Абдулали бек Амирджанов, Мирза Асадуллаев, Асадулла Ахмедов, Абдул Халыг Ахундов, Аджар и Иса Ашурбековы, Фаррух бек Везиров, Мамедрза Векилов, Мамед Гасан Гаджинский, Али Ага Гасанов, Габиб бек Махмудбеков, Камил бек Сафаралиев, Алимардан бек Топчибашев, Мамед Гасан Эфендиев и др.

В качестве секретарей в состав думы в период с 1899 г. по 1903 г. входил Мамед бек Гусейнбеков, а с 1903 г. по 1913 г. - Наджаф бек Везиров.

Работа Городской Думы

8 января 1878 года в 12 часов дня состоялось открытие Бакинской Городской думы.
Для этого было снято помещение на верхнем этаже дома, где располагалось полицейское управление. По этой причине и улица получила название – Полицейской (Ю. Мамедалиева). Помещение было тесным и сразу возникли разногласия о месте для представителей газеты.

Вначале зачитали разрешение Наместника Кавказского ввести городовое положение, списки гласных всех трех разрядов, а затем началось торжественное молебствие, освящение помещения Думы и приведение к присяге гласных. 14 января 1878 года состоялось первое заседание городской думы, на котором присутствовало 60 гласных. По описанию "Бакинских известий", 50 из них "разом говорили", создавая невообразимый шум.

Говоря о продуктивности деятельности думы, следует отметить, что на заседаниях думы, как правило, активно работала лишь небольшая группа гласных. У большинства гласных отсутствовал интерес к общественным делам. Так, по закону для рассмотрения наиболее важных дел требовалось присутствие на заседаниях думы половины всего состава гласных. Между тем, очень редко и с большим трудом удавалось собрать 20-25 гласных.
Следовательно, решение наиболее важных вопросов откладывалось и затягивалось на долгое время.
Очень часто заседания думы вообще срывались, так как для того, чтобы заседание считалось законно состоявшимся, необходимо было присутствие трети общего числа гласных. Но даже такой незначительный кворум отсутствовал на многих заседаниях.

Судя по отчетам «Каспия», заседания обычно открывались в 8 час. 30 мин. вечера, а закрывались в 10 час. 30 мин., т.е. длились всего 2 часа, после чего гласные просто вставали и покидали зал заседаний.
В результате катастрофически увеличивалось количество нерассмотренных дел. Порой в повестку дня вносилось по 60-70 дел.
Как писала газета «Каспий»,

«не было почти ни одного случая, когда дела, назначенные к слушанию по повестке, были бы рассмотрены. Обыкновенно рассматривалась ничтожная часть их, а остальные откладывались и переносились из повестки в повестку месяцами и годами».

Несмотря на такое положение, Бакинская дума ежегодно в летнюю пору устраивала трехмесячные каникулы, хотя по Положению это не было предусмотрено.

Как пример того, как проводились выборы в Городскую думу читайте статью о выборах в первую Городскую Думу 1877г..

В декабре 1892 г. Бакинское губернское по городским делам присутствие, образованное на основании нового Городового положения, постановило обратиться к бакинской городской управе с предложением без отлагательства приступить к составлению списков избирателей с соблюдением всех правил нового Городового положения.
Согласно ст. 35, опубликование списков избирателей должно было состояться за три месяца до выборов. Управе было предложено подготовить списки до 25 апреля 1893 г., а это значит, что выборы должны были состояться 25 июля.
Увеличение этого срока от опубликования списков до выборов Положением не допускалось. Однако управа нашла этот срок (25 июля) крайне неудобным, так как в летние жаркие месяцы большое число избирателей, особенно зажиточные домовладельцы и купцы обеих гильдий, выезжали на дачи, за границу и в разные города России по торговым делам.
Бакинский губернатор признал правильными доводы управы о невозможности проведения выборов в летнее время и предложил управе назначить срок предстоящих выборов не позднее второй половины сентября или же в первых числах октября 1893 г.

Процедура избрания гласных также была изменена. Избирательное собрание считалось правомочным, если даже большинство избирателей не принимало участия в выборах.

Должности городского головы, товарища головы, а также членов управы замещались по выбору думы (ст. 115). На эти должности могли быть избраны не только гласные, но и другие лица (ст. 116).

Баллотировка производилась по-прежнему шарами за каждого кандидата в отдельности.
Гласные избирались относительным большинством голосов.
Гласными думы не могли быть иностранные предприниматели, однако они были представлены в Бакинской думе своими директорами и управляющими, которые и отстаивали интересы своих хозяев.

Равнодушие большинства избирателей к выборам приводило к тому, что в голосовании обычно принимали участие не более 25-35% избирателей.
Для того, чтобы создать затруднения для участия в выборах и тем более для проникновения в состав гласных менее состоятельных домовладельцев и торговцев с окраин города, избрание гласных в Бакинскую городскую думу происходило в одном избирательном собрании, несмотря на то, что Городовое положение предусматривало возможность производить выборы по отдельным участкам.
Нарушения и злоупотребления в процессе выборов носили столь вопиющий характер, что нередко результаты голосования отменялись губернскими властями.

Одной из наиболее сложных проблем в сфере общественного самоуправления в Баку являлись выборы городского головы.
Бакинская управа считалась одной из самых богатых городских управ России. Городской голова в Тифлисе - административном центре Кавказа, где находилась резиденция наместника, - получал ежегодно 4 тысячи рублей жалованья. В то время как бакинские миллионеры из хвастовства перетянули к себе из Курска в качестве городского головы Раева, прельстив его жалованьем в 20 тысяч рублей. Для сравнения заметим, что в Петербурге - столице империи - даже чиновники самого высокого ранга получали не более 15 тысяч рублей.

На рубеже XIX-XX веков Дума размещалась на площади, тоже в частном, совершенно не приспособленном для этой цели доме Ашумова. Случайно выбранные жилые дома, использовавшиеся по общественному назначению, естественно, не могли в своей архитектуре отразить функциональное содержание застройки центра.

18 мая 1900-го года состоялась закладка фундамента Бакинской городской думы (ныне здание исполнительной власти города Баку). Это красивое, величественное здание стало достопримечательностью города. Автор проекта - архитектор Гославский - щедро проявил свой талант. Административное здание должно было придать Николаевской улице, находящейся в стадии формирования, большой масштаб.

Выборы гласных после 1917г.

28 апреля 1915 г. Бакинская городская дума приняла постановление отложить выборы гласных на 1916-1919 гг. до окончания войны. Это постановление было утверждено 16 января 1916 г.
Следующие выборы были произведены уже после свержения царизма и прихода к власти Временного правительства.

Новые выборы должны были проводиться на основе изданных Временным правительством временных правил, предусматривавших избрание членов городских дум на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Выборы в думу состоялись 29 октября 1917 г.
Дума цензовиков была заменена «демократической» думой.
Первым делом новой думы стало создание целого ряда почетных и дорого оплачиваемых должностей. И все эти должностные лица, как отмечала газета «Бакинский рабочий», «делали лишь одно дело - кричали и аккуратно получали жалованье из городской кассы, в которую в изобилии поступали налоги с бедняков, установленные новой «демократической думой».

Примечания:

Источники:
К.Оджагова "ГОРОДСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ БАКУ в конце XIX - начале XX вв".
М.Сулейманов "Дни былые"